La Comisión europea decidió lanzar a principios del año 2000 la reforma de la gobernanza europea como un objetivo estratégico y de este modo albergar unos principios que, según el Libro Blanco de la Gobernanza Europea, constituyan la base de una buena gobernanza, que a la sazón serán cinco: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia.
Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauración de una gobernanza más democrática y de este modo “La calidad, la pertinencia y la eficacia de las políticas de la Unión implican una amplia participación de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepción hasta la aplicación de las políticas”.
La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que se adoptó en la Conferencia de NNUU en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, después de declarar como Principio 1 que “Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible”, proclama en el Principio 10 que “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.
Sin duda alguna otro de los instrumentos internacionales a los que debemos hacer alusión a la hora de hablar sobre los derechos ciudadanos al acceso a la información medioambiental es el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998, ratificado por España por instrumento de 15 de diciembre de 2004 y en vigor para España desde el 29 de marzo de 2005.
El objetivo de dicho Convenio no es otro que “contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar”; para ello “cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio”.
Ley de acceso a la información ambiental (LAIA)
Por último la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (LAIA), adapta el ordenamiento jurídico vigente a las disposiciones contenidas en la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información ambiental y en la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo.
Así pues, el objetivo de la LAIA será regular los siguientes derechos:
a) A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre.
b) A participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas.
c) A instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas que supongan vulneraciones de la normativa medioambiental
Esta ley garantiza igualmente la difusión y puesta a disposición del público de la información ambiental, de manera paulatina y con el grado de amplitud, de sistemática y de tecnología lo más amplia posible.
Por otro lado vamos a tener en cuenta cuál es el concepto que la LAIA ofrece sobre “Información ambiental”, a los efectos de aplicación de dicha ley.
En este sentido vemos que información ambiental es toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:
a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos.
b) Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a).
c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
d) Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental.
e) Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c), y
f) El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c).
Para promover una participación real y efectiva del público en aplicación de la LAIA las Administraciones Públicas, al establecer o tramitar los procedimientos que resulten de aplicación, velarán porque pueda participar de manera efectiva en el proceso, el público que tenga la condición de persona interesada para participar en dichos procedimientos.
Se entenderá que tiene esta condición de interesado, quienes en el procedimiento administrativo lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte; aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva y las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales.
Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
Por último, cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular pero que en cualquier caso se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos. Y por otro lado que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.
No obstante y según un Informe del Defensor del Pueblo del año 2012 amplía el sujeto titular del derecho de acceso a la información ambiental sin necesidad de acreditar la condición de interesado: “Años después de su regulación, las administraciones públicas siguen vinculando el derecho de acceso a la información ambiental con la condición administrativa de “interesado”, lo que vulnera su régimen legal (LAIA). El derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente no depende de la condición de interesado del solicitante. Las administraciones públicas deben dar acceso a la información ambiental que obre en su poder con independencia de que: a) el solicitante sea interesado o no; b) la información pedida forme parte o no de un expediente, y c) el expediente esté o no terminado.
El derecho a la obtención de copias puede incorporarse perfectamente al trámite de información pública, por ejemplo, para la aprobación de una ordenanza municipal de gestión de residuos urbanos. Cuando un ciudadano solicita documentación sobre una norma o decisión en trámite de aprobación –y desde luego en una fase del procedimiento como es la de información pública-, esa información no es de acceso limitado (arts. 105 CE y 37.5 L.30/92), ni hay intereses concretos dignos de especial protección que deban prevalecer, ni se observa que la solicitud sea abusiva o perturbe el normal funcionamiento de la Administración.
Entiende esta Institución que la obligada transparencia administrativa exige que la Administración actuante facilite a los ciudadanos el acceso a los expedientes y la obtención de copias de los concretos documentos solicitados. Por ejemplo, la circunstancia de no haber concluido el trámite para la aprobación de la ordenanza no justifica la negativa a facilitar tal”.
Es importante reseñar que las personas jurídicas sin ánimo de lucro tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita.
Por último deberemos tener en cuenta que la autoridad pública competente para resolver deberá facilitar la información ambiental solicitada o comunicar al solicitante los motivos de la negativa a facilitarla, teniendo en cuenta el calendario especificado por el solicitante, lo antes posible y, a más tardar, en los plazos que se indican a continuación:
1.º En el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolverla, con carácter general.
2.º En el plazo de dos meses desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolverla, si el volumen y la complejidad de la información son tales que resulta imposible cumplir el plazo antes indicado. En este supuesto deberá informarse al solicitante, en el plazo máximo de un mes, de toda ampliación de aquél, así como de las razones que lo justifican.
Se trata pues de plazos imperativos y máximos que no pueden excederse como ha tenido ocasión de declarar el TJUE en la sentencia de 21 de abril de 2005, asunto C-186/2004, Housieaux.
En el caso de comunicar una negativa a facilitar la información, la notificación será por escrito o electrónicamente, si la solicitud se ha hecho por escrito o si su autor así lo solicita.
La notificación también informará sobre el procedimiento de recurso previsto de conformidad con el título V de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en su caso, el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
No obstante las autoridades públicas podrán denegar las solicitudes de información ambiental, haciendo una interpretación restrictiva de las causas establecidas en la LAIA y para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación.
Por último es oportuno añadir que las CCAA podrán ampliar la lista de materias a las que hemos hecho referencia y de este modo ampliar las garantías de participación.
La Directivas europeas
Pero lo hasta ahora dicho carecerá de eficacia alguna si verdaderamente no se articulan medios para que la información llegue a los ciudadanos o de otro modo, el Gobierno de España retrase la transposición de las Directivas comunitarias, como ya hiciera con la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, del derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente –con 3 años de retraso-.
En este sentido es interesante conocer que la Directiva 2014/52/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, todavía no ha sido transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico, la cual obliga a los Estados Miembros, a fin de reforzar el acceso público a la información y la transparencia, a una información medioambiental en tiempo oportuno accesible en formato electrónico.
Por tanto, los EEMM deberán establecer un portal central o puntos de acceso al nivel administrativo adecuado para que los ciudadanos puedan acceder a esta información de manera fácil y efectiva.
Esta Directiva comunitaria establece que los EEMM pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir las disposiciones de la misma a más tardar el 16 de mayo de 2017.
Pero de nuevo España vuelve a incumplir el plazo de transposición de la citada Directiva, pese a lo cual es oportuno recordar el “efecto útil” vertical que el TJUE atribuye a las mismas cuando los Estados Miembros no hayan cumplido con los plazos que tenían para trasponer la citada norma comunitaria o lo hayan hecho de forma incompleta o deficiente (STC 232/2015, de 5 de noviembre).
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